Planteamiento de la cuestión
El Perú, frente a los demás países latinoamericanos, no es la excepción respecto a la crisis estructural y política que se vive en la actualidad. Nos encontramos a más de doscientos años respecto a nuestra independencia y vida republicana y, hasta el momento, no hemos podido desarrollar políticas de impacto que nos permitan consolidar una verdadera y auténtica democracia, con una clara participación ciudadana, en donde, además, los poderes del Estado, así como las diversas instituciones estatales y organismos constitucionalmente autónomos, asuman las funciones y prerrogativas otorgadas con estricta sujeción a la constitución y sus respectivas leyes orgánicas. A contrario sensu, podemos colegir que, desde décadas atrás, siendo más evidente en la actualidad, existe un claro interés respecto a los poderes del Estado de avasallarse unos a otros; es decir, un poder del Estado pretende y en la práctica materializa su actuación inconstitucional sobrepasando los límites impuestos por la propia constitución y su respectiva ley orgánica, reflejando dichas actuaciones un debilitamiento de la institucionalidad democrática en el país; habiendo llegado en algunos casos a presentarse demandas competenciales ante el Tribunal Constitucional, a fin de que, como máximo intérprete de la constitución y ejerciendo jurisdicción constitucional, pueda resolver dichos conflictos con el único propósito de consolidar el equilibrio de poderes.
En ese sentido, el presente estudio y análisis tiene como propósito plantear, a partir del análisis hermenéutico y sistemático de la jurisprudencia constitucional, las líneas directrices que deben conducir las políticas estatales hacia la consecución y consolidación del estado constitucional de derecho en nuestro país.
Estado constitucional de derecho
Diría que habitualmente es común escuchar decir a los operadores del derecho e inclusive a la ciudadanía que cuando una autoridad o funcionario vulnera derechos fundamentales de los ciudadanos o cuando una persona abusa de otra se atentó contra el estado de derecho en el Perú. Sin embargo, nos olvidamos que, de acuerdo a nuestro ordenamiento jurídico nacional y la jerarquía normativa establecida, la Constitución tiene prevalencia frente a toda norma legal y la ley frente a otras normas infralegales. De allí que expresar estado de derecho quizá haya quedado desfasado; máxime si en el constitucionalismo moderno como tendencia del derecho mundial actual se debe hablar de estado constitucional de derecho y más que eso debemos aspirar vivir en un estado constitucional social y democrático de derecho.
En el escenario mundial y haciendo una retrospección histórica del derecho constitucional, sin describir a fondo quizá el caso que pasaré a señalar, diría que una de las máximas expresiones que dieron inicio a la supremacía constitucional y que permitió establecer el precedente jurídico más importante fue el caso emblemático de Marbury versus Madison en el año de 1803. En donde el juez John Marshall, quizá uno de los más importantes e influyentes de la historia de la Corte Suprema de los Estados Unidos, haciendo un análisis jurídico de jerarquización normativa, refirió que la sección 13 de la ley de organización judicial establece que la suprema corte tiene la jurisdicción para intervenir en casos surgidos de cualquier tribunal. A contrario sensu, la Constitución estadounidense en el artículo 3 establece que la suprema corte tiene jurisdicción únicamente en casos que provengan de tribunales inferiores; advirtiendo el Juez Marshall que, en el caso objeto de análisis, la suprema corte no tenía jurisdicción toda vez que este caso había surgido de la corte misma. Por lo que el mencionado juez concluyó que la sección 13 de la ley judicial de 1789 es inconstitucional, estableciendo lo siguiente: la constitución representa la ley suprema de una nación que limita los poderes; una ley creada por el congreso contraria a la Constitución es nula y no puede obligar a los tribunales a obedecerla; la obligación del poder judicial es hacer valer la ley y proteger la Constitución; en casos donde una ley ordinaria del legislativo y la Constitución sean aplicables, deben considerar que la Constitución es superior a cualquier otra ley. Creándose, a partir de ello, las bases de la supremacía constitucional.
Resulta relevante además precisar que el Tribunal Constitucional respecto al tema bajo análisis estableció que: “El estado constitucional de derecho supone, entre otras cosas, abandonar la tesis según la cual la Constitución no era más que una mera norma política; esto es, una norma carente de contenido jurídico vinculante y compuesta únicamente por una serie de disposiciones orientadoras de la labor de los poderes públicos para consolidar la doctrina conforme a la cual la Constitución es también una norma jurídica. Es decir, una norma con contenido dispositivo capaz de vincular a todo poder (público o privado) y a la sociedad en su conjunto. Bajo tal perspectiva, la supremacía normativa de la Constitución de 1993 se encuentra recogida en sus dos vertientes: tanto aquella objetiva conforme a la cual la Constitución preside el ordenamiento jurídico (artículo 51) como aquella subjetiva en cuyo mérito ningún acto de los poderes públicos (artículo 45) o de la colectividad en general (artículo 38) puede vulnerarla válidamente. (Cfr. Exp. N.º 5854-2005-AA/TC).
Como reflexión en este extremo diría que en el país no se aprecia que el estado constitucional esté consolidado máxime si cuasi siempre observamos que existen normas de orden legal e infralegal que vulneran el contenido constitucional. Es decir, colisionan con la constitución declarándose algunas leyes en algunos casos inconstitucionales a través de procesos constitucionales resueltos en única y exclusiva instancia por el Tribunal Constitucional.
Principio de separación de poderes
En nuestro país está claramente definido, desde un enfoque constitucional, que somos una república democrática, en donde el Estado es uno e indivisible y que además está organizado según el principio de la separación de poderes. En ese orden de ideas y bajo esa premisa normativa constitucional, podemos colegir que cada institución del Estado está obligada a conducirse a través de sus funcionarios y servidores públicos con respeto y sujeción al orden constitucional y legal. Es decir, cada una de estas instituciones públicas y órganos constitucionalmente autónomos, como verbi gratia el gobierno de turno o ejecutivo, el congreso de la república, el poder judicial, así como la defensoría del pueblo, la junta nacional de justicia, los diferentes ministerios, entre otras entidades del Estado, deben ceñirse o sujetarse en su actuación a las funciones y prerrogativas otorgadas por la constitución y la ley; estableciendo los límites de ese poder, generando un orden estatal, empero, sobre todo, buscando la paz social y el desarrollo armónico de la sociedad en su conjunto.
Ahora tenemos que el Tribunal Constitucional en el fundamento 6 de la sentencia recaída en el Expediente N.º 00034-2009-PI/TC, señala que: El principio de unidad del Estado se encuentra consagrado tanto en el artículo 43 de la Constitución que señala: ‘La República del Perú es democrática social independiente y soberana. El Estado es uno e indivisible. Su gobierno es unitario representativo descentralizado y se organiza según el principio de separación de poderes’; como en el artículo 189, modificado por la Ley N.º 27680, Ley de Reforma Constitucional del Capítulo XIV del título IV sobre descentralización que reza: ‘El territorio de la república está integrado por regiones, departamentos provincias y distritos en cuyas circunscripciones se constituye y organiza el gobierno a nivel nacional, regional y local en los términos que establecen la Constitución y la ley, preservando la unidad e integridad del Estado y de la nación’. Asimismo, a posteriori, en el fundamento 9 de la sentencia acotada, refiere que: ‘El poder estatal es uno e indivisible. La división de funciones no determina de manera alguna la fragmentación del poder, sino que constituye una premisa necesaria para el mejor desempeño del Estado. (…)’. En ese sentido, según la Constitución, la función ejecutiva del poder estatal en su dimensión vertical está distribuida en tres niveles de gobierno: nacional, regional y local, en el que el Poder Ejecutivo, el gobierno regional y las municipalidades son los órganos o elementos del gobierno mediante los cuales se ejerce efectivamente dicho poder estatal y en los que el presidente de la república, la presidencia regional y la alcaldía son los jefes o los responsables de la conducción del gobierno nacional, regional y local, respectivamente. Las funciones de los órganos estatales se expresan a través de la puesta en práctica de las acciones y las decisiones de las autoridades estatales.
Se puede colegir que el Perú es un Estado unitario e indivisible porque el poder no se concentra en un solo órgano, sino que se distribuye en sus diferentes niveles de gobierno, en donde las decisiones políticas que se adoptan responden o deben responder a las necesidades y aspiraciones de sus pobladores.
Constitucionalmente está definido también que el Estado peruano tiene tres poderes, cada uno autónomo e independiente de otro. Ello, para promover equilibrio de poderes. Sin embargo, en la realidad se ha visto últimamente que no existe una adecuada colaboración entre los poderes del Estado. Es más, se ha evidenciado categóricamente la existencia de conflictos de intereses en donde un poder pretende ser más que otro, y no me refiero a la competencia, sino a quién tiene o posee más poder que el otro. Empero, este tema será de análisis más profundo a posteriori, cuando desarrolle respecto a la institucionalidad democrática y las competencias de los poderes del Estado.
La división de poderes no obedece a una mera positivación normativa como está delimitado en nuestro país, sino que debe entenderse como la institucionalidad democrática. Por ello, por más división de poderes que exista en el Estado peruano, la definición de competencias de los órganos que participan de él depende de la forma jurídica asumida por la Constitución, premisa para cualquier análisis sobre sus competencias (Montoya 2016). Asimismo, debo precisar que se ha podido advertir en estos últimos tiempos que las instituciones públicas, lejos de entrelazar vínculos de reciprocidad y de colaboración, se han enfrentado públicamente y de manera escandalosa, desconociendo todo tipo de protocolo y cortesía en aplicación del marco jurídico vigente. Empero, sobre todo, transgrediendo inclusive normas éticas aplicables a las buenas costumbres de los pueblos.
El principio de colaboración de poderes implica que cada poder del Estado se conduzca con sujeción a la Constitución y a sus leyes orgánicas. Autores como Ansell y Gash (2007) la definen como un tipo o modelo de gobernanza en la que actores públicos y privados trabajan colectivamente utilizando procesos particulares para establecer leyes y reglas para la provisión de bienes públicos. Para estos autores, la gobernanza colaborativa se refiere a una estrategia explícita y formal que incorpora intereses multilaterales y sometida a un proceso de toma de decisiones orientado al consenso (Ansell y Gash 2007).
El Tribunal Constitucional señaló, además, en relación a la separación de poderes en el Expediente 0006-2019-CC/TC, fundamento 31, lo siguiente: ‘En ese orden de ideas, este Tribunal ha señalado que la separación de poderes que configura nuestra Constitución no es absoluta porque de la estructura y funciones de los poderes del Estado regulados por ella, también se desprende el principio de colaboración de poderes (sentencia 0004-2004-CC/TC fundamento 24). Es decir, las relaciones entre diferentes poderes contienen mecanismos de control y de colaboración. Y el ejercicio de tales poderes tiene por fin principal la defensa de la persona humana y el respeto por su dignidad conforme al artículo I de la constitución. En tal sentido, este Tribunal ha señalado en el fundamento 56 de la sentencia 0006-2018-PI/TC, que conforme a lo establecido en el artículo 43 de la Constitución, nuestra forma de gobierno tiene los siguientes rasgos de identidad: principio de separación de poderes propiamente dicho: hace referencia a la autonomía funcional y a las diferentes competencias que cada poder estatal (y también cada órgano constitucional autónomo) tiene, pero también a las distintas funciones (sociales y políticas) que cada uno cumple tendencialmente (tales como representar legislar y fiscalizar en el caso del Legislativo o de gobernar y hacer cumplir las leyes en el caso del Ejecutivo). Este principio, desde luego, conlleva a reconocer las eventuales tensiones que puedan surgir entre los poderes públicos. Con base al principio de separación de poderes es claro que nuestro modelo no aspira —a diferencia de lo que ocurre en un régimen parlamentario— a la confusión o subordinación entre los poderes o a la asunción de que existe una suerte de un “primer poder” del Estado. Se reconoce la división de poderes y se prevén formas razonables para resolver o superar las diferencias entre ellos.
Conclusiones y recomendaciones
Es innegable que en nuestro país hace falta y, de manera urgente, que construyamos un sistema jurídico sostenible en el tiempo que proyecte además seguridad jurídica para todos los peruanos. Empero, sobre todo, que garantice el respeto irrestricto de derechos fundamentales.
Es evidente que un inadecuado manejo de las relaciones políticas e institucionales tendrá muchas veces como consecuencia el rompimiento de las relaciones, trayendo consigo conflictos de competencia. Circunstancias que solo podrán resolverse a través del proceso constitucional competencial generando un ambiente en el país de inestabilidad política y jurídica contrario a los ideales y propósitos practicados por un país democrático.
Resulta pertinente precisar, asimismo, que el Tribunal Constitucional tiene por superada la definición clásica y cerrada de la división de poderes asumiendo el principio de colaboración de los poderes. El cual resulta más flexible versátil y dúctil para interpretar la norma suprema y ponerla en práctica cuando se encuentran en conflicto los poderes estatales.
Los procesos competenciales también han permitido al Tribunal Constitucional tomar distancia de la clásica división de poderes del Estado: Ejecutivo, Legislativo y Judicial, entendiendo que el Estado va más allá de esos poderes y que ninguno de ellos está por encima de los demás, ni que exista un poder que se superponga a otro.
Los operadores del derecho requieren apreciar y analizar las sentencias del Tribunal Constitucional de modo sistemático e integral, a fin de evidenciar en ella las tendencias, las posturas y el desarrollo argumentativo a lo largo del tiempo. El estudio de la jurisprudencia constitucional contribuye a comprender el desarrollo de los fenómenos constitucionales políticos y jurídicos, que no están exentos de resistencias y cambios. El devenir constitucional es la expresión del devenir histórico de los pueblos y sus procesos políticos y jurídicos.
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